De la difficulté à inventer des formes réellement innovantes d’articulation entre protection de la nature et développement local en montagne

Article scientifique en ligne : Natures Sciences Sociétés, 24, 217-229 (2016)
© NSS-Dialogues, EDP Sciences 2016
DOI: 10.1051/nss/2016034
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Ces quarante dernières années, l’économie touristique a porté le développement de la montagne. Atout France (2013) rappelle que 55 % des investissements touristiques et 15 % du chiffre d’affaires touristiques français sont réalisés en montagne. Le tourisme représente 100 000 emplois salariés, ce qui représente 7,8 % du total de l’emploi salarié dans les Alpes et 12,3 % dans les Pyrénées. Dans ce massif, la concurrence croissante d’une offre déjà très fournie en stations de ski alpin dans un contexte de marché européen mature et la faible performance environnementale de stations marquées par la réallocation courante du foncier au détriment des espaces agricoles et naturels, mettent une bonne vingtaine de stations pyrénéennes en situation de fragilité : domaine skiable réduit, équipements vieillissants, capacité faible des hébergements commercialisables, niveau de services insuffisant pour les clientèles internationales, champ commercial réduit (Commissariat de massif, 2012). Cette situation les pousse à rechercher un modèle d’adaptation à une forme nouvelle de modernité qui n’est plus celle du « tout ski » (Bourdeau 2009 ; Clarimont & Vles, 2008). Une recherche[1] menée dans les stations de montagne pyrénéenne sur ce dernier point a permis d’apporter des réponses à ces questions sous deux angles : celui des mutations socio-environnementales comme facteurs d’adaptation des stations et celui de la diversification d’activité envisagée comme un résultat de la prise en compte, par les stations de montagne, des mutations à venir.

Dans cette démarche, la patrimonialisation, entendue comme un processus de construction et de valorisation des patrimoines (Bessière, 2001), renvoie à des logiques de mobilisation d’acteurs autour de ressources au service de projets de territoire. Convoqué pour accroître ou améliorer la production touristique locale, ce processus s’inscrit indéniablement dans les stratégies d’innovation (Bessière, 2012) et de mutation de territoires qui utilisent le patrimoine comme levier de projet ou pour marquer « l’identité » de leur destination. 

La recherche souhaitait comprendre comment le patrimoine (dans sa diversité) pouvait « faire ressource » au service d’un nouveau système de production dans les territoires de montagne ; en quoi il était susceptible de réguler la place des différents secteurs d’activité, quelle était sa capacité à porter de l’innovation, à être fédérateur et structurant dans des aires touristiques en quête de diversification et d’élargissement de ses ancrages initiaux[2]. Le cas du pôle d’excellence rurale (PER) de Néouvielle a été choisi, car ses acteurs affichaient résolument dans leur projet le développement du « tourisme durable d’altitude » et la « valorisation du patrimoine ». La recherche s’est ainsi donnée pour objectif de comprendre les types de ressources patrimoniales revendiquées par les acteurs de ce territoire afin de déceler d’éventuels nouveaux modes de fonctionnement permettant de répondre aux défis de la transition touristique, entendue comme transformation lente de la sphère sociale de la production et de la consommation touristiques mondiales. Les recompositions socioculturelles et économiques induites s’accompagnent de tensions territoriales et de conflits entre tourisme et problématiques environnementales et patrimoniales. La notion de transition touristique est donc à prendre non seulement dans sa dimension empirique de cadre et d’objet d’action publique, mais également comme révélatrice d’un changement de statut des rapports nature/culture/société dans les territoires touristiques contemporains. Pour les auteurs, cette dimension n’est pas réductible à des décisions managériales ou politico-administratives tenant mieux compte de la préservation de l’environnement ou de la valorisation patrimoniale ou à des formes de la contestation civique des aménagements touristiques programmés. Elle inscrit plus largement le tourisme dans une transition globale (écologique, mais aussi de la société) de transformation des rapports des sociétés occidentales à la nature et au patrimoine.

Les élus du massif, en s’engageant dans ce dispositif, ont déclaré faire de la ressource patrimoniale un vecteur de développement raisonné pour faire face aux défis du changement climatique, du renouvellement des populations, de l’identité des territoires ou du changement des comportements des clientèles. Dans cette posture affichée de changement de segment touristique par les porteurs de projet, il était donc particulièrement intéressant d’en examiner les formes et les résultats c’est-à-dire comment la dimension agricole et agroalimentaire intervient tant au niveau de la production agricole que de la transformation agroalimentaire, comment le tourisme interroge les savoir-faire ou les activités d’accueil, comment la dimension environnementale, dans ses composantes paysagère et environnementale, est approchée et comment la dimension institutionnelle et politique du patrimoine est mobilisée par des formes de coopérations, de collaborations, de gouvernances ou de mises en réseau (stratégies de valorisation et acteurs d’un système «  patrimonial »).
Pour ce faire, les auteurs ont examiné les documents techniques du projet et les textes de lois, décrets et arrêtés, les compte-rendus de réunions, et ont ensuite interrogé 18 acteurs [3] impliqués dans la valorisation des ressources patrimoniales du territoire du Néouvielle tels qu’ils apparaissent dans la figure 2. Ils ont également élaboré des diagnostics touristiques des formes patrimoniales du Néouvielle, étudié la mise en place de paniers de biens patrimoniaux (Pecqueur, 2001). Ces travaux s’inscrivent dans une recherche plus large (TRATSO, note 4) qui cherche à comprendre comment le patrimoine peut faire « ressource » aujourd’hui dans ces territoires de montagne, quelle est sa place dans les processus de diversification  touristique et quels sont les facteurs de blocage qu’il convient de dépasser.

La première partie de l’article expose la variabilité et la mise en tension de ces logiques dans la mise en œuvre de la politique « d’excellence territoriale » en examinant les formes de pilotage engagées sur le territoire du Néouvielle. La seconde s’attache à analyser les jeux d’acteurs qui ont surtout suscité des effets d’opportunité et une dynamique cloisonnée finalement peu ouverte à l’innovation. Enfin, la dernière partie explique comment ces formes de régulation ont abouti à un processus de détournement de l’objectif de valorisation patrimoniale, rendant ainsi la diversification touristique telle qu’initialement annoncée résolument difficile.

 
La politique des PER : d’une logique de zonage à une logique de distinction

La politique des pôles d’excellence rurale (PER) a été mise en œuvre par l’État à partir de 2005. Elle s’inscrit dans le prolongement de la politique des pôles de compétitivité et vise, à la suite d’une procédure d’appel à projets, à distinguer, par l’octroi d’un label, des territoires ruraux porteurs d’un « projet innovant » et méritant à ce titre d’être aidés financièrement. Elle encourage la cohérence des stratégies autour de projets pilotes fédérateurs. En introduisant des thèmes cibles, elle promeut l’expérimentation et la recherche d’actions de développement novatrices. Ainsi, les PER sont-ils représentatifs de la transformation des politiques en faveur du développement territorial et de l’évolution des fonctions des espaces ruraux dans l’économie et la société globales (Barthe L., Milian J. et al., 2009). En renouant un lien direct avec les territoires ruraux et de montagne et en prônant la primauté de « l’excellence », cette politique permet à l’État de « reprendre la main » sur les processus de développement local qu’il avait décentralisés à partir de 1982.

L’excellence territoriale : une politique de rupture

« L’excellence territoriale » s’inscrit en rupture avec la logique de zonage, mode d’intervention privilégié en faveur de l’espace rural depuis les années 1960. Issu du « zoning » anglo-saxon, le zonage, défini sur la base de critères statistiques (taux de chômage, taux de population agricole, densité de population, etc.) a longtemps été la forme quasi exclusive de territorialisation de l’action publique grâce à des dispositifs incitatifs (aides et exonérations diverses). Des zones spéciales d’action rurale (LOA, 1960) aux zones de rénovation rurale de 1967, cette logique fut largement reprise par les collectivités territoriales dans leurs schémas d’intervention. En raison de la raréfaction de l’argent public, cette logique de répartition des fonds en fonction des besoins des territoires est peu à peu entrée en crise. Au début des années 2000, les limites de ce type d’intervention publique sont amplement soulignées par l’État : empilement de zonages peu lisibles, rigidité de certains périmètres, critères d’éligibilité parfois contestables et effets des dispositifs incitatifs difficilement appréciables (Siné, 2001). Au cours des années 2000, l’affirmation du néolibéralisme et de son corollaire la « compétitivité des territoires » propulsent « l’excellence territoriale » en réponse à ces problèmes. Cette politique dite « d’excellence » concrétise le glissement du principe de solidarité entre territoires (qui prévalait dans la politique par zonages d’intervention) à celui de compétitivité territoriale, érigé en nouveau paradigme de l’action. Elle prétend mettre en mouvement les territoires ruraux en les incitant à mobiliser leurs « potentiels de compétitivité » dans une logique distinctive (Alvergne et De Roo, 2008). En effet, la politique des pôles d’excellence rurale, lancée en décembre 2005, est l’équivalent pour les territoires ruraux ou de montagne de la politique des pôles de compétitivité initiée en 2004 pour les métropoles. Même si ses ambitions sont moindres (les fonds mobilisés par l’État sont en effet bien inférieurs pour les PER que pour les pôles de compétitivité), elle s’en inspire sur le plan méthodologique (recours à une procédure d’appel à projets nationale), sur le plan de la gouvernance (incitation au partenariat entre secteur public et secteur privé) et enfin sur le plan conceptuel dans la mesure où l’injonction à l’innovation y est centrale.

Dans ce cadre, deux générations d’appel à projets ont été lancées par l’État français : la première a donné lieu en 2006 à 379 labellisations (contre 300 initialement prévues) ; la seconde, lancée en 2009, s’est soldée par 263 labellisations. Dans les deux cas, il s’est agi de « soutenir les dynamiques d’initiative rurale et encourager l’innovation » (PER, 2014) et plus spécifiquement de « soutenir des projets générateurs d’activité économique et de développement local en favorisant de nouvelles dynamiques territoriales, tant sur le plan organisationnel, en termes de gouvernance et de relations entre acteurs, que par les effets de levier améliorant la valorisation du potentiel local préexistant » (ministère de l’Espace rural, 2010). Le PER est donc un projet de développement économique axé sur des secteurs d’activité considérés alors par la DATAR comme étant caractéristiques des espaces ruraux, qu’il s’agisse d’activités productives ou de services (Lardon et al, 2014). Il est destiné à porter des projets visant la promotion des richesses naturelles, culturelles et touristiques (patrimoine), la valorisation et la gestion des ressources naturelles dans une perspective environnementale (développement durable), l’offre de services et l’accueil de nouvelles populations, l’aide au développement de productions industrielles et artisanales, de services locaux, avec en particulier l’utilisation de techniques innovantes.

L’excellence territoriale et l’innovation : un nouveau référentiel pour les territoires ruraux

Pour évaluer le projet de PER Néouvielle, on interroge la notion « d’excellence territoriale » mise en avant, en comparant ses réalisations aux résultats attendus et à la plus-value produite dans le territoire par le dispositif. Le terme « d’excellence » désigne, dans le langage courant, la manifestation de la supériorité de quelque chose ou de quelqu’un, dans un domaine donné. Appliqué au territoire, il renverrait donc à la capacité des acteurs de se mobiliser pour mettre en œuvre un projet singulier permettant d’affirmer leur qualité dans un domaine. Rarement explicitée, complexe et polysémique, la notion « d’excellence territoriale » comporte au moins cinq dimensions : irrigation (retentissement d’un projet sur un territoire plus étendu que le périmètre strict de mise en œuvre), spécification (capacité à mettre en valeur les atouts du territoire), dynamique (capacité du projet à jouer un rôle de levier de développement), gouvernance et innovation (Barral et al, 2010). Notion pluridimensionnelle, « l’excellence territoriale » constitue un référentiel nouveau, élaboré au niveau national et imposé à des territoires ruraux aux moyens limités, sommés de mobiliser leur potentiel de croissance (Landel et Sénil, 2008). Dans une France de plus en plus décentralisée, l’injonction d’excellence portée par l’État témoigne d’un « gouvernement à distance » (Epstein, 2009) produisant de nouvelles normes d’action et évaluant leur bonne prise en compte locale. C’est une forme de basculement dans la vision des potentiels de développement qui porte un regard volontairement positif sur des territoires considérés comme détenteurs de ressources spécifiques (notamment patrimoniales) et de capacités d’organisation (territoires de projets, ingénierie de développement, systèmes de gouvernance) susceptibles d’engendrer des modes de développement dynamiques. Cette notion d’excellence renvoie à celle de l’innovation et structure son dispositif politique.

L’innovation, pour sa part, désigne l’introduction d’une nouveauté dans une chose établie. Elle représente la mise en œuvre d’une invention et son intégration dans un milieu social (Alter, 2000). Ainsi, l’invention se transforme en innovation lorsque des acteurs parviennent à lui donner un sens. Elle représente pour les entreprises et les territoires, un facteur de compétitivité et de développement, pour l’usager final un facteur d’amélioration de sa condition de vie. Dans une étude sur le système régional d’innovation (SRI) au Québec (Doloreux et al., 2005 ; Siné, 2001), les auteurs concluent que l’innovation est le résultat d’un produit social et territorialisé ; ils portent une attention particulière aux rapports entre l’entreprise innovante et les apports externes. La capacité d’innover d’un territoire dépend de son aptitude à attirer, collecter, générer, former, mais aussi retenir et accumuler le capital humain.

Dans le cas du dispositif PER Néouvielle, et en s’appuyant sur une méthode évaluative déjà conduite (Barthe et al, 2009), trois types d’innovation ont été recherchés : l’innovation technologique, qui désigne une innovation technique ou une avancée technologique prolongée par une application concrète et mise en œuvre dans le cadre du PER, l’innovation sociale ou organisationnelle (l’élaboration du PER et sa mise en œuvre ont-ils permis un enrichissement des rapports d’acteurs sur le territoire porteur ou une amélioration des réseaux de partenariat ?) et l’innovation institutionnelle, le dispositif PER étant censé constituer à lui seul une innovation en matière de gouvernance et d’action publique.

Dans ce contexte de quête d’innovation et de compétitivité territoriale, en quoi la ressource patrimoniale, en tant qu’outil de diversification touristique (donc de transition), constitue-t-elle une innovation permettant au PER du Néouvielle d’atteindre « l’excellence » ?

Le PER « Néouvielle, Destination nature » : un objectif de valorisation de la ressource patrimoniale

Le PER « Néouvielle, destination nature » appartient à la seconde génération de PER, lancée par le gouvernement, en septembre 2009. Il concerne au sens strict un espace de haute montagne, le massif granitique du Néouvielle, délimité par le riche patrimoine des villages de la vallée d’Aure au sud et à l’est, de la vallée de Barèges au nord-ouest et de celle de Campan au nord-est avec son grand site régional Pic du Midi de Bigorre, et par la vallée de Gèdre-Gavarnie (UNESCO) à l’ouest (figure 1). Compris entre 1500 et 3000 m, cet espace marqué par de nombreuses formes d’érosion et d’accumulation glaciaires offre de vastes paysages grandioses hérités de lacs et de zones humides. Il est dépourvu de toute zone d’habitat permanent et a longtemps été exclusivement dédié au pastoralisme. Pourtant, s’il est souvent décrit comme un haut lieu naturel, le massif de Néouvielle est un espace très aménagé. Les aménagements hydroélectriques réalisés en deux phases, avant la Première Guerre mondiale et après 1945, ont modifié considérablement la physionomie du massif : construction des barrages d’Orédon et d’Oule, dès le début du XXe siècle, puis édification du barrage de Cap-de-Long, par EDF, entre 1948 et 1953, à 2160 m d’altitude. Le développement des pratiques récréatives dès le XIXe siècle a également contribué à diversifier les usages d’un massif d’accès aisé par voie routière ou par remontée mécanique. Espace exploité et aménagé, le Néouvielle est aussi un site naturel qui bénéficie de plusieurs figures de protection, souvent juxtaposées et instaurées parfois selon une logique défensive — en 1981, le classement du site Oule-Pichaleye a ainsi été opéré en réaction à un projet de liaison Saint-Lary/La Mongie. Le niveau de protection le plus élevé est offert par la réserve naturelle nationale (2300 ha) gérée par la Parc national depuis 1968, mais dont les origines remontent à 1935 avec la création d’une première réserve à l’initiative de scientifiques de la Société nationale d’acclimatation de France. À cette réserve s’ajoutent quatre sites classés au titre de la loi de 1930 pour leur valeur paysagère : Bastan (1932), Tourmalet (1942), vallons d’Estibère, Gourguet et Guits (1951), Oule-Pichaleye (1981). Le Néouvielle est également intégré au réseau Natura 2000.


L’intitulé du PER « Néouvielle, destination nature » s’inscrit à la croisée des deux types de dénomination les plus courants pour les PER (Landel et Sénil, 2008). Il fait à la fois référence au périmètre géographique du projet — le massif de Néouvielle — et à l’horizon du projet — la construction d’un produit touristique valorisant le patrimoine naturel par la réalisation d’un « grand tour » par randonnée. Le développement d’un « tourisme durable d’altitude » constitue l’objectif prioritaire d’un projet qui s’articule autour de 4 actions : la mise à niveau de refuges largement obsolètes (voire la construction d’un nouveau dans le site classé d’Aygues Cluses) reliés par un système de réservation en ligne ; l’amélioration de l’accueil et des accès au massif avec la mise en place de six portes d’entrée (en fait, rénovation de parkings déjà existants avec panneaux de type relais-information-service), réparties dans les trois vallées d’accès ; la création de plusieurs circuits adaptés aux personnes en situation de handicap ; (Convention-cadre, 14/03/2011). Le projet est donc principalement un projet de développement touristique via une mise en valeur du patrimoine naturel, mais aussi industriel (qui n’aura pas lieu : production hydroélectrique). Il vise : « l’amélioration de l’offre touristique du massif (mise en réseau, modernisation, mise aux normes environnementales des refuges, amélioration des itinéraires (signalétique, accessibilité), l’amélioration de six portes d’entrée  (panneaux d’information multilangues, insertion paysagère de parkings, collecte des déchets, toilettes sèches), une valorisation patrimoniale (hydroélectricité, faune, flore), une amélioration de l’accueil des publics en situation de handicaps, la mise en place d’un système informatique commun d’information et de réservation des refuges » (Association pour la valorisation du massif, 2010 : 8). Le montant total des investissements est estimé à 3,73 millions d’euros HT, financé par les maîtres d’ouvrages de chaque action (30 %), l’État (PER, 25 %) et des subventions des autres collectivités (45 %). Outre, ces opérations d’équipement touristique, le PER souhaite l’instauration d’une nouvelle forme de gouvernance territoriale mixte associant étroitement acteurs publics et privés.

Le portage du projet est confié à une association, l’Association pour la valorisation du massif du Néouvielle présidée par la conseillère générale de Vielle-Aure, créée en 2007 et regroupant, outre les 14 communes concernées par le massif, les propriétaires fonciers (essentiellement publics), les propriétaires des refuges existants[4], des gestionnaires de ces refuges, le Comité départemental du Tourisme des Hautes-Pyrénées, la Compagnie des Guides des Pyrénées, l’Association départementale des Accompagnateurs de montagne des Hautes-Pyrénées, les gestionnaires d’estives, les Fédérations départementales de chasse et de pêche et le Parc National. Cette association s’appuie sur le Syndicat à Vocation unique Aure-Néouvielle formé entre les communes d’Aragnouet [station de Piau-Engaly], Aspin-Aure, Saint-Lary-Soulan [station de ski éponyme] et Vielle-Aure. L’Association est présidée par la vice-présidente du Conseil Départemental des Hautes-Pyrénées et Conseillère départementale de Vielle-Aure. Porté par une structure associative assez atypique, le PER Néouvielle souhaite, afin d’accéder au label, « mettre les territoires ruraux en mouvements, en renforçant l’attractivité des territoires et en répondant aux attentes des habitants en s’appuyant sur un partenariat public/privé fort » (Association pour la valorisation du massif, 2011). Le PER est labellisé en août 2011 pour « son inscription rurale, la qualité du partenariat public/privé [et] sa contribution au développement durable » (Décret n° 2011-1019 du 25/08/2011). Affichant les principes du développement durable et de l’excellence environnementale, le dossier met l’accent sur les ressources patrimoniales : patrimoine bâti et surtout, patrimoine naturel dans le cadre des sports et activité de nature.


La gouvernance du PER Néouvielle : effet d’aubaine et gestion des interdépendances.

Le nombre et la variété des types d’acteurs impliquaient d’emblée une gouvernance complexe. Au cours des dernières décennies, le concept de « gouvernement » en tant qu’incarnation du seul pouvoir de décision légitime a été progressivement remplacé par la notion multiscalaire, polysémique et polycentrique de « gouvernance ». Terme encore en voie de conceptualisation, la gouvernance renvoie aux transformations de l’État et à la reconfiguration de l’action publique (Le Galès, 2013). Il désigne en général un mode d’organisation du territoire alternatif au gouvernement descendant, hiérarchique et pyramidal, fondé sur des formes variées de coopération, de négociation entre acteurs publics et privés. La « gouvernance territoriale » peut ainsi être définie comme un processus complexe de coordination des acteurs — institutionnels et non institutionnels —, déployé à l’échelle locale et porteuse de dynamiques de « construction de la territorialité et d’appropriation des ressources » (Leloup et al, 2005). Elle prend appui sur des dispositifs, des outils et des méthodes divers, mais qui, tous, renvoient à la question de la technologie et de son usage, de l’apprentissage — technique, mais surtout organisationnel — (induit par l’émergence de nouveaux acteurs dans la construction de projets de territoire) et de la participation (Lardon et al, 2008). L’implication de nouveaux acteurs, dès la phase de conception du projet, conduit à la confrontation de points de vue différents — voire contradictoires — à partir desquels se construit le consensus. En quoi ce processus a-t-il été, dans le cas de Néouvielle, porteur d’innovation  ?

Un objectif d’innovation et d’excellence peu lisible dans le programme d’action

Le projet de PER Néouvielle est principalement orienté vers la mobilisation de ressources patrimoniales, non délocalisables et intrinsèques au territoire. Le programme d’action, tel qu’affiché dans la Convention-cadre État/Association pour la valorisation du massif de Néouvielle (2011) et en cours de réalisation en 2015 révèle cependant un déséquilibre majeur, car l’essentiel des investissements (83 %) sont destinés à l’amélioration des quatre refuges existants et à la construction d’un cinquième refuge à Aygues Cluses à la demande des guides afin de réduire les distances entre la Glère et Orédon. Le soutien spécifique accordé par l’État au titre de la labellisation PER s’élève ainsi à 932 500 € dont 812 500 € seront dédiés exclusivement à l’action 4 (amélioration de l’offre des refuges). La somme restante se répartissant entre les autres actions : 82 500 € pour l’action 2 (aménagement de l’accueil et portes d’entrée), 25 000 € pour l’action 3 (accessibilité) et 12 500 € pour l’action 1 (raccordements téléphoniques, mise en réseau des refuges et création d’une centrale de réservation). La valorisation du patrimoine, dont le contenu précis ne figure pas dans le dossier contrairement aux autres opérations, ne bénéficie que de 1,9 % du montant total des investissements. Le patrimoine, outil « d’innovation visant à l’excellence », n’a pas été, semble-t-il, ici mis en avant à la hauteur des objectifs de la politique PER.

Cette inégale répartition des fonds témoigne de la priorité accordée à l’équipement touristique du massif. Il s’agit en effet, à travers la création ou la modernisation de refuges, de permettre la réalisation d’un vieux projet de « tour du Néouvielle », inspiré de circuits comparables existants dans d’autres massifs de montagne comme celui, relativement proche des Encantats, sur le versant sud des Pyrénées. C’est, selon les dires d’un ancien agent de la DDT 65, autour de l’idée de « tour » que s’est construit le projet de PER : « Très vite c’est cette notion de “tour de massif” qui a émergé comme étant l’idée du produit touristique à proposer : il fallait travailler sur les refuges, il fallait travailler sur les entrées, sur les circuits, sur la signalisation, sur l’accompagnement, bref on était sur une vision très touristique, mais d’un produit touristique nouveau, qui n’était pas le tourisme de masse des stations de ski, mais qui s’adressait au tourisme nature, au tourisme de randonnée. Été, hiver. Composante émergente du tourisme d’hiver chez nous, mais non structurée : la pratique se fait par des initiatives de clubs sur des initiatives ponctuelles, mais qui n’est pas organisée en tant que produit commercialisé comme on pouvait voir sur les Encantats ou sur les sites de la Vanoise (…) » (Entretien DDT 65, 12/02/2014). Prétendument en rupture avec le tourisme de masse, ce projet vise néanmoins l’accroissement de l’attractivité touristique du massif de Néouvielle. Or, cette hausse de la fréquentation peut vite s’avérer problématique pour la biodiversité notamment la préservation des espèces protégées comme le Grand Tétras (études et entretien Parc national).

Les refuges, vétustes, accueillent actuellement 10 400 nuitées pour une fréquentation totale de 200 000 visiteurs/an aux portes de la réserve (CGHP-PNP, 2014). L’affectation des 3/4 des fonds à l’amélioration des refuges interroge également la nature de l’opération. Obtenir l’« augmentation de fréquentation de plus de 100000 visiteurs/an » (objectif PER) avec la seule construction de 20 à 40 lits supplémentaires en refuge, c’est-à-dire tout au plus 3 000 nuitées/an supplémentaires[5], est une chimère. La rénovation des portes d’entrée et la réhabilitation d’un sentier de randonnée pour faciliter un accès aux personnes à mobilité réduite peuvent contribuer à atteindre cet objectif, mais seulement pour l’accueil de véhicules à la journée, donc en excursion : sans hébergement, pas de dépenses, pas d’impact économique[6]. La diversification touristique et la transition d’une économie actuellement portée par les stations de ski vers un tourisme plus durable semblent hors d’atteinte avec ce programme PER. Comment en est-on arrivé là ? Les conditions d’élaboration projet (« un projet de tourisme particulièrement respectueux du milieu naturel et complémentaire aux activités développées au sein des stations de montagne avoisinantes ») expliquent cette différence entre objectifs et réalisations.

Des facteurs de blocage organisationnel local

Dans les années 1985 déjà, les services de l’État (Direction départementale de l’Équipement et le Service d’études et d’aménagement de la montagne) souhaitaient créer un réseau d’auberges d’altitude dans le Néouvielle, sans y parvenir : « les élus s’étaient bouffé le nez et n’avaient pas réussi à aboutir » (DDT, 2014). Les nombreux acteurs (Parc national, Conseil Général, maires des quatre stations de ski, maire de la réserve régionale voisine d’Aulon, élus des villages marquant l’art de bâtir en vallée d’Aure réunis dans un Pays d’Art et d’Histoire, guides, propriétaires des refuges) depuis cette date, n’ont pratiquement pas changé. Tout au plus voit-on en 2007 une association se créer à Luz-Saint-Sauveur afin de faire inscrire le site de Néouvielle dans le programme régional « Grands Sites Midi-Pyrénées » ; quatre autres dossiers étant incontournables dans les Hautes-Pyrénées (Lourdes, Gavarnie, le Pic du Midi et Cauterets), celui du Néouvielle est refusé.

Écrit par l’État, le projet du PER Néouvielle est alors recyclé dans une programmation touristique en panne depuis longtemps. Le PER est perçu comme un moyen de lever des fonds pour mener à bien au minimum une rénovation de refuges. Certes, le cas du Néouvielle n’est pas exceptionnel, ce type de dispositif servant souvent de relais pour des opérations déjà envisagées mais non encore réalisées, faute de moyens. Pour autant, il est important d’examiner les conditions qui permettent à la société locale de s’exonérer des objectifs d’une politique pour en réaliser d’autres, car ces bifurcations déterminent la capacité locale à atteindre les objectifs affichés d’innovation et de transition touristique.

Contre pied d’un label « Grand Site Midi-Pyrénées » non obtenu, le premier dossier de PER déposé fonde un argumentaire sur l’existence d’un bassin d’attractivité touristique déjà en place, sur la (re) valorisation d’un capital de notoriété et la préservation d’éléments patrimoniaux remarquables. La DATAR ne retient pas cette première candidature en 2010, car le Parc National des Pyrénées, qui gère la Réserve naturelle nationale du Néouvielle, n’a pas été consulté. Or la gestion de ce territoire est confiée par convention par le Syndicat unique (acteur qui porte le PER) au Parc national. Pour les chargés de mission naturalistes du Parc et les membres de son Conseil scientifique, le marquage des sentiers ne suffira pas à canaliser les flux, le hors sentier étant très facile et très tentant dans le massif pour y découvrir ses magnifiques paysages cachés. Le Parc national fait état de « son inquiétude » quant aux « dérangements probables » du Grand Tétras, espèce emblématique protégée du patrimoine faunistique des Pyrénées, dans ses aires de nidification, c’est-à-dire dans ses lieux de survie.

Un modèle cloisonné, une grande complicité entre des acteurs établis

Éloigné  de « PER-étendards » qui portent à un niveau plus prospectif le projet du territoire, le PER Néouvielle est construit par des acteurs différents qui tous se saisissent des éléments de projet à leur disposition pour construire une politique de développement : la complexité de la construction politique de ces dispositifs repose sur des relations de pouvoir parallèles entre élus et services de l’État. Le schéma est classique et a été décrit dès 1966 par Jean-Pierre Worms. Porté par l’État et quelques élus influents du territoire, il est marqué par le caractère descendant de la démarche (de l’État vers la conseillère générale et l’Association qu’elle préside). Cette construction marque la réactivation, par certains services de l’État, d’un ancien schéma aménagiste du massif (reprenant, sous une forme plus acceptable, car reposant sur les cheminements, l’idée d’extension des stations). On est ici typiquement dans le schéma classique des « collusions locales », des relations de complicité du « Préfet et ses notables » où les acteurs s’entendent pour s’adapter au passage de la politique de zonage à la politique de compétitivité. Utiliser l’administration comme agent de changement est problématique, avait déjà démontré Pierre Grémion en 1973 : le manque d’appropriation du projet par la population locale et même par une large partie de ses élus, le faible niveau de connaissance du dispositif auprès des populations et des acteurs locaux attestent de la récupération de l’argument patrimonial au profit de la procédure « top-down » PER, déconnectée de la mise en projet locale. L’absence de construction de projet dans une approche « bottom-up », de mise en place de nouvelles formes de gouvernance territoriale fondées sur la qualité et discutées (dispositifs des Chartes, Agenda 21, gestion intégrée) et les modes d’implication des populations dans l’opération apparaissent flous lors des entretiens. Les acteurs impliqués semblent avoir vu dans ce projet une occasion de « reprendre la main » : dans le développement territorial pour l’État, rester présent pour le Conseil général, et de bénéficier de crédits pour moderniser les équipements obsolètes pour les maîtres d’ouvrages des opérations (le Club alpin français, la commune de Saint-Lary, Parc national, ASPTT). Les stations de ski alpin en quête d’une image plus « nature », respectable, et en recherche de possibilités d’étendre leur offre de ski à ses marges et de légitimer des pratiques hybrides associant toutes les formes de glisse, du ski de piste et du snowboard à la découverte de la nature en ski de randonnée bénéficient aussi de la rhétorique patrimoniale développée par le pôle d’excellence rurale. En ce sens, ce PER apparaît, par l’effet du label qu’il confère au projet, un instrument de marketing territorial, il rejoint d’autres formes de valorisation territoriale (autres PER, politiques des grands sites régionaux ou de France, contrats de pôle touristique…).

La coalition entre services de l’État et collectivités permet à chaque acteur d’affirmer sa présence et son rôle au sein de sa sphère d’action dans le portage du projet. On retrouve ici un des schémas classiques du fonctionnement du système politico-administratif local qui explique en grande partie l’échec du changement et des processus innovants (Crozier, 1964). En effet, la dynamique des processus d’innovation repose sur les échanges d’information, d’expériences, les opportunités de trouver des compétences diversifiées et de multiplier les canaux de transmission entre des partenaires très ouverts (Bouneau & Lung, 2014). Or, pour des raisons de posture politique locale (liens entre élus et associatifs), les acteurs n’ont pas ouvert la conception du projet à de nouveaux porteurs de projets extérieurs (mêmes proches : observatoire, communes des vallées, associations locales du patrimoine qui ont été volontairement ignorés – figure 2). Ils se sont ainsi trouvés dans l’impossibilité de fédérer des capacités et des processus nouveaux extérieurs au système local, d’initier l’interaction, la porosité, le partenariat, l’échange de connaissances et d’expériences avec des organisations pouvant apporter des compétences nouvelles et diversifiées. Par exemple, celle de la commune d’Aulon, limitrophe, qui porte depuis des décennies une politique innovante de tourisme durable (installation d’hébergements ruraux contrôlés par la population, installation de nouveaux jeunes agriculteurs, d’artisans par une nouvelle génération d’élus issus de la mouvance autogestionnaire des années 1970), mais qui n’a pas été associée au dossier en raison de divergence politique, celle du Pays d’Art et d’Histoire de la vallée d’Aure qui n’a pas été associé au projet pour des raisons identiques (mais d’une mouvance autre), alors que le rôle de valorisation patrimoniale par cette initiative labellisée par le ministère de la Culture y est majeur. Ces ressources, ce potentiel présent sur le territoire n’ont pas pu être activés parce qu’ils ne sont pas séparables des postures politiques individuelles et des organisations qui en sont dépositaires. Le processus complexe de partage des savoirs, des savoir-faire et des expériences que supposent les dynamiques d’innovation n’a pas pu être initié du fait de l’impossible interaction entre des acteurs mobilisant des registres d’échange différents.

La procédure de Pôle d’Excellence Rurale n’a pu être appliquée que dans la mesure où les acteurs locaux ont pu en « plier » les attendus afin d’y faire entrer leur rationalité propre, même éloignée de l’innovation. Les pratiques « augmentées » de l’activité touristique proposée par les aménagements du PER (refuges, portes d’entrée qui ouvrent aux touristes la traversée peu contrôlée de grands espaces naturels fragiles), le pouvoir « d’engendrement », « d’innovation », de diversification requis par le recours au PER n’a pas eu lieu. La différence entre les objectifs de valorisation patrimoniale affichés et les opérations finalement programmées de rénovation de lits de refuge repose sur l’impossibilité de créer des opportunités de trouver des compétences et de ressources diversifiées. Si l’innovation est absente du dossier, c’est donc aussi parce que le projet s’est contenté de recycler rapidement de vieux dossiers en souffrance, sans prendre en compte les apports nouveaux à chercher au sein des ressources patrimoniales agricoles, pastorales, artisanales ou architecturales du massif.

Des opérations bien banales

Seule action « patrimoniale », une opération prévue par le PER consiste à accueillir dans un bâtiment en altitude (accessible aux visiteurs) un point de vente de fromages. Le problème est que le Néouvielle n’est pas un territoire où on produit du fromage. Les cheptels y sont élevés pour l’embouche. L’opération revient à « importer » en altitude, par transport motorisé (donc avec émission de gaz à effet de serre), des produits alimentaires fabriqués ailleurs.

De même, force est de constater que les effets d’entraînements de dynamique territoriale pour sortir des situations de tourisme sectoriel (ski alpin) n’ont pas rencontré pour l’heure le succès escompté. Les raisons en sont la faible connaissance et le peu d’appropriations locales du dispositif, la mise à l’écart du tissu socio-économique local et l’absence de projets structurants et innovants basés sur les ressources patrimoniales du territoire. Annoncé comme levier de diversification territoriale raisonné, le dispositif PER se révèle davantage comme outil d’accueil de visiteurs. Le PER Néouvielle, s’il favorise la restauration et la création de cinq refuges, de six portes d’entrée supposées favoriser l’augmentation de la fréquentation, la création de services commerciaux en altitude (dans un secteur où le Parc national pourrait s’y opposer) n’a pas réussi à porter un projet collectif innovant de diversification économique ; ce qui complique fortement et rend peu probable l’atteinte des objectifs affichés.

Innovation et patrimoine : une rhétorique dépourvue d’effets?

Pour innover, les acteurs du Néouvielle auraient pu poser la valorisation des ressources locales en tant que processus de développement durable. Il s’agissait d’abord de repérer si les conditions permettant de valoriser un panier de biens et de services territorialisés étaient réunies : quels sont les produits et les services potentiellement et réellement constitutifs du « panier typique Néouvielle » [7] ? Quel(s) en sont le(s) produit(s) leaders ? Quelles sont les dynamiques territoriales de valorisation de ces produits déjà existantes ? Dans un projet de réflexion sur la valorisation concertée des ressources locales autour du massif du Néouvielle, quels acteurs doivent être associés ? Quel est le périmètre territorial pertinent (autour du massif du Néouvielle) ? Créer des services et biens propres, spécifiques au lieu, notamment dans les domaines agroalimentaire et pastoral, aurait pu permettre de créer un produit phare, au moins un élément de référence typique nécessaire à l’élaboration et au lancement d’un panier de biens et services à valoriser. Pour l’heure, les produits labellisés qui sont commercialisés dans le Néouvielle sont communs à l’ensemble des régions montagneuses, et pas seulement pyrénéennes. L’absence d’un réseau de vente en circuit court local complique encore la communication sur ces produits. Sur le plan gastronomique ou alimentaire, les plats et les diverses traditions ont été oubliés. Même l’image touristique du Néouvielle n’est pas ou peu valorisée et toutes les références actuelles du territoire sont celles de ses zones périphériques : il y a un riche patrimoine architectural (art roman) dans les vallées voisines, mais il n’est pas valorisé par le programme PER. On découvre dans les restaurants et les commerces du Néouvielle les références à la garbure béarnaise, au haricot tarbais, aux vins du Jurançon, aux produits basques, au porc noir gascon. La restauration y est essentiellement composée de plats « montagnards » certes, mais d’une autre montagne, notamment des Alpes (tartiflette, raclette, reblochon). Le Néouvielle, à l’heure actuelle, ne présente aucune action qui pourrait devenir un élément du « panier de biens et services » (Pecqueur, 2001), c’est-à-dire ayant un impact économique primaire et secondaire positif pour le territoire (Maurence, 2012).
 
Conclusion
Invoquer n’est pas mobiliser. Le dispositif PER Néouvielle semble avoir été le lieu d’un processus « d’habillage patrimonial ». Fort d’une dimension sacralisante aux yeux de la société (locale et extralocale), l’argument patrimonial participe du processus de légitimation des formes de gouvernances locales. Le projet « d’excellence » a été récupéré pour servir d’alibi à des opérations fort éloignées du processus d’innovation. Elles visent prioritairement à la poursuite et à la prise en charge d’opérations que le productivisme touristique des stations n’avait pas réussi à régler jusqu’à présent. Au lieu de modifier le fonctionnement initial du système politico-administratif de gouvernance du tourisme local et d’impulser une nouvelle organisation interne porteuse d’innovation, cette procédure d’excellence et de compétitivité des territoires a plutôt reproduit dans le Néouvielle un ordre localisé et traditionnel fait de coopérations, provoquant peu de perturbations et suscitant de faibles réactions à l’échelle locale.

L’expérience de diversification semble avoir fonctionné selon un référentiel des années 1980 modifié ni dans ses fondements ni dans sa mécanique. La procédure « d’innovation compétitive » a reproduit les interventions et la position des acteurs dans un ensemble assez bien structuré et dont la stabilité est assurée par la permanence des décideurs et leurs rapports privilégiés avec l’administration. Cette régulation croisée a freiné le changement et confirmé les choix d’un système touristique résilient : le projet n’est pas parvenu à fonder une solidarité de gestion territoriale du tourisme entre les stations et leur hinterland[8] écartant ainsi d’emblée la construction d’une aire touristique plus large permettant de diversifier les produits et de renouveler les clientèles du massif. Dans ce processus, l’immatériel aurait pu devenir un levier majeur : les stations de ski ne seraient plus seulement les unités socioterritoriales du « petit », du « proche » et de « l’intense » (Pecqueur, 2009), caractérisées par des communautés d’habitants, de touristes et des communautés d’entreprises, elles auraient été contraintes de s’ouvrir sur une « aire touristique » plurifonctionnelle, plus large, diversifiée tant dans ses éléments productifs que dans ses logiques habitantes. Processus légitimant, la patrimonialisation annoncée de ressources matérielles (patrimoines bâtis) comme immatérielles (patrimoine paysager, patrimoine alimentaire, savoir-faire, agropastoralisme), si elle a apporté une garantie symbolique aux yeux des acteurs et a abouti à une démarche conventionnée de modernisation d’un parc d’hébergement de pleine nature, n’a rien changé à l’état d’ouverture de la société locale, ni au jeu des stratégies d’acteurs, elle n’a pas enclenché un processus de transformation globale autour des questions de durabilité, d’adaptation au changement climatique, encore moins de transition touristique. Paradoxalement, la position aujourd’hui plus éloignée des lieux de la décision – notamment de l’État – n’a pas aidé à renouveler les formes de gouvernance locale. L’« utilisation » et l’inscription purement rhétorique du patrimoine dans le projet de PER témoignent de l’attachement des acteurs de ce territoire à des représentations liées à la tradition, au passé et à l’héritage, inhibant, au moins dans les perceptions, toute dimension innovatrice.

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Notes

[1] Recherche entreprise par les auteurs dans le cadre du programme TRATSO (Vles, 2015) https://hal.archives-ouvertes.fr/hal-01275309
[2] La notion d’ancrage renvoie à des questions d’adéquation de la station au sein de son système productif, à la territorialisation d’une activité économique en termes de ressources (Mollard et Pecqueur, 2007, George-Marcelpoil, 2007, Vlès, 2014).
[3] Les acteurs interrogés comprennent des élus, des responsables associatifs, des acteurs institutionnels et des socio-professionnels. La liste des acteurs figure dans le rapport de recherche référencé à l’adresse https://hal.archives-ouvertes.fr/hal-01275309
[4] Les communes d’Aragnouet, (station de ski alpin de Piau-Engaly), de Saint-Lary-Soulan (station de ski alpin), de Barèges (station de ski alpin), des villages de Betpouey, de Vielle-Aure, d’Aulon, du Club Alpin Français, l’A.S.P.T.T. de Toulouse
[5] Calcul en hypothèse haute, établi en prolongeant les résultats de la fréquentation dans les refuges actuels.
[6] Les sciences économiques séparent les impacts du développement touristique en impact primaire, lié à de l’achat de biens et services nécessaires pour l’activité et aux dépenses effectuées par les personnes dont la visite est liée à sa présence sur le territoire : skieurs, randonneurs, accompagnants…et l’impact secondaire, la propagation de cette « injection initiale » de ressources dans l’économie locale, du fait des relations économiques entre les agents économiques du territoire.
[7] Les années 90 ont été marquées par la crise des systèmes agricoles intensifs mais aussi par la recomposition des espaces ruraux autour de l’intérêt renouvelé pour la qualité dans la production agro-alimentaire et les services rendus par l’agriculture. Dans les zones rurales en déprise ou plus généralement en difficulté économique, la valorisation par le tourisme de ces ressources nouvelles basées sur les liens entre qualité des produits/services et territoires a été le moteur de stratégies alternatives de développement au sein de ces territoires. Les zones dont le lien qualité des produits/services et territoires est avéré ont mieux résisté à la crise. De l’analyse de ces stratégies, menée depuis près de 15 ans sur différents territoires (Aubrac, Baronnies) par Amédée Mollard (INRA, Grenoble), Bernard Pecqueur (Université Joseph Fourier, Grenoble) et Dominique Vollet (IRSTEA, Clermont-Ferrand), est né le concept de panier de biens et de services territorialisés (Pecqueur 2001 ; Mollard, Pecqueur, 2007)
[8] L’aire touristique peut être approchée comme le territoire économique, social et politique marqué par des relations soutenues entre une station et son hinterland : elle est marquée par l’ensembles des liens tissés entre la station de tourisme, son territoire originel et son espace de déploiement désormais élargi et transformé (Vlès, 2015). Cette extension territoriale permet une diversification et une innovation de produits.